編者按

　　“十五”之后，我國(guó)一直未有正式的統(tǒng)一電力工業(yè)規(guī)劃發(fā)布，期間電力無(wú)序發(fā)展，各專項(xiàng)規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)且缺乏剛性。隨著能源體制改革和電力形勢(shì)不斷變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下是否需要恢復(fù)統(tǒng)一的電力規(guī)劃？規(guī)劃調(diào)控的作用如何進(jìn)一步突出，發(fā)揮其指導(dǎo)性作用？規(guī)劃如何做到中立科學(xué)？本報(bào)推出關(guān)注電力規(guī)劃系列報(bào)道，敬請(qǐng)關(guān)注。

　　規(guī)劃薄弱 亂象重生

　　2001年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》，之后的兩年經(jīng)濟(jì)發(fā)展和電力增長(zhǎng)超過(guò)了預(yù)期。2003年初，在國(guó)家發(fā)改委的組織協(xié)調(diào)下，國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)和中國(guó)電力工程顧問(wèn)集團(tuán)參加了電力規(guī)劃工作小組，完成了《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃調(diào)整報(bào)告》，對(duì)全國(guó)裝機(jī)容量和年發(fā)電量等目標(biāo)做出調(diào)整。

　　之后的“十一五”、“十二五”期間，均沒(méi)有正式的電力工業(yè)規(guī)劃頒布。

　　“十一五”期間，與電力工業(yè)相關(guān)的規(guī)劃主要有《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《節(jié)能減排綜合性工作方案》、《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2005-2020）》等。

　　“十二五”期間與電力相關(guān)的規(guī)劃則更為名目繁多，除了《能源“十二五”規(guī)劃》、《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》和《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》外，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局還印發(fā)了農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)、可再生能源、天然氣、太陽(yáng)能發(fā)電、風(fēng)電、水電、生物質(zhì)能等“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃。同時(shí)，工信部印發(fā)了《太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》，環(huán)保部制定了火電污染物排放標(biāo)準(zhǔn)公告和大氣污染物特別排放限值的公告。

　　“現(xiàn)在是我國(guó)規(guī)劃最薄弱的時(shí)代，和美國(guó)等電力市場(chǎng)化成熟的國(guó)家相比，‘計(jì)劃’色彩更為濃重的我國(guó)在電力規(guī)劃上卻遜色挺多。以美國(guó)為例，其北美電力可靠性委員會(huì)、系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行商、電網(wǎng)方、電源方、甚至是NGO等都參與電力規(guī)劃，決策過(guò)程經(jīng)歷了多輪各方博弈，最終達(dá)到共識(shí)。”一位參與電力規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的人士對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。

　　戰(zhàn)略先行 避免功利

　　由于統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制的缺失，造成的電力無(wú)序發(fā)展問(wèn)題愈發(fā)突出。如由于新建煤電項(xiàng)目與鐵路運(yùn)輸、煤炭供應(yīng)等沒(méi)有協(xié)調(diào)發(fā)展，地區(qū)性煤電運(yùn)緊張問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)。由于網(wǎng)源沒(méi)能協(xié)調(diào)發(fā)展，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)。

　　“要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃與戰(zhàn)略的關(guān)系，戰(zhàn)略選擇錯(cuò)誤將導(dǎo)致規(guī)劃偏離實(shí)際。例如當(dāng)前我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方向強(qiáng)調(diào)了風(fēng)能、太陽(yáng)能等對(duì)煤炭的替代，而另有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為應(yīng)及早進(jìn)入‘氣’時(shí)代。兩種不同的戰(zhàn)略選擇將導(dǎo)致不同的規(guī)劃指向。”中國(guó)電力發(fā)展促進(jìn)會(huì)專職顧問(wèn)姜紹俊對(duì)本報(bào)記者表示，“專項(xiàng)規(guī)劃也要在統(tǒng)一規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行，例如風(fēng)能規(guī)劃、太陽(yáng)能規(guī)劃不能背離電力系統(tǒng)運(yùn)行的基本規(guī)律，無(wú)視電網(wǎng)規(guī)劃的銜接，無(wú)視電網(wǎng)調(diào)峰和備用選擇。”

　　“風(fēng)光的突出特點(diǎn)是供給特性的不確定性，且年利用小時(shí)較低，致使電網(wǎng)接納其時(shí)貢獻(xiàn)了部分備用容量。”姜紹俊指出，“我認(rèn)為在規(guī)劃中風(fēng)、光電只參加電量平衡，而不參加電力平衡，即不替代容量。” 

　　上述從事規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的人士也認(rèn)為，規(guī)劃戰(zhàn)略方向選擇偏差，將導(dǎo)致巨大的浪費(fèi)和難以改變的后果。

　　“電力規(guī)劃的一項(xiàng)基本功能是煤電運(yùn)平衡，這是影響電力供需關(guān)系的重要因素。應(yīng)建立政府和市場(chǎng)相結(jié)合的全國(guó)性煤電運(yùn)綜合平衡協(xié)調(diào)機(jī)制，避免規(guī)劃中急功近利的工作套路。”上述從事規(guī)劃設(shè)計(jì)工作的人士進(jìn)一步對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。

　　規(guī)劃中立 政企分開(kāi)

　　要制定出科學(xué)的電力規(guī)劃，首先應(yīng)有中立的規(guī)劃研究制定部門(mén)。

　　中電聯(lián)在第五屆理事會(huì)后設(shè)立了行業(yè)發(fā)展規(guī)劃部，并在“十二五”之初推出《電力工業(yè)“十二五”規(guī)劃滾動(dòng)研究報(bào)告》，于2012年進(jìn)行了修編。與此同時(shí)，國(guó)家能源局依托電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院成立了國(guó)家電力規(guī)劃研究中心，順應(yīng)了廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離后，我國(guó)電力主體增多、電力規(guī)劃體系隨之變化的現(xiàn)實(shí)情況。

　　“主輔分離改革不夠徹底，電網(wǎng)公司依舊保留了規(guī)劃設(shè)計(jì)職能。如國(guó)家電網(wǎng)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院就承擔(dān)電力規(guī)劃職能。”上述從事電力規(guī)劃設(shè)計(jì)的人士對(duì)本報(bào)記者表示，“我國(guó)電力規(guī)劃體制有問(wèn)題，沒(méi)有絕對(duì)獨(dú)立中立的電力規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，國(guó)家對(duì)電力規(guī)劃研究中心的定位不夠清晰，沒(méi)有賦予其統(tǒng)一規(guī)劃的職能。而該中心未能獨(dú)立于企業(yè)，無(wú)法做到絕對(duì)中立。”

　　“規(guī)劃的編制應(yīng)由政府主導(dǎo)，形成專門(mén)的工作團(tuán)隊(duì)，國(guó)家機(jī)構(gòu)、行業(yè)機(jī)構(gòu)、民間機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)提出各自的研究報(bào)告。政府部門(mén)可以在這些不同角度的觀點(diǎn)中做出最終決策，形成的規(guī)劃稿子要經(jīng)過(guò)第三方咨詢論證，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，最后再經(jīng)政府批準(zhǔn)發(fā)布。在規(guī)劃期開(kāi)始時(shí)就要完成上述制訂過(guò)程。但眼下這種決策機(jī)制還沒(méi)有形成雛形。”姜紹俊對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。

　　“要避免政府做規(guī)劃時(shí)被強(qiáng)勢(shì)企業(yè)綁架，可以借鑒美歐一些國(guó)家的做法。首先國(guó)家電力規(guī)劃研究中心要從企業(yè)中分離出來(lái)，財(cái)政資金支撐其工作。徹底實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的政企分開(kāi)，讓規(guī)劃回歸政府職能；其次要重建行業(yè)參與規(guī)劃研究和建議的職責(zé)，企業(yè)的訴求通過(guò)行業(yè)組織反映，取消企業(yè)直接對(duì)政府機(jī)關(guān)（取消計(jì)劃單列）的現(xiàn)狀，企業(yè)的研究機(jī)構(gòu)應(yīng)面向企業(yè)，另行設(shè)立第三方咨詢機(jī)構(gòu)。”姜紹俊進(jìn)一步說(shuō)，“此